A autonomia como princípio estruturante da Constituição.
A autonomia político-administrativa dos Açores não constitui uma mera forma de descentralização administrativa nem uma simples técnica de gestão territorial. Desde a aprovação da Constituição da República Portuguesa de 1976, a autonomia regional passou a integrar o próprio modelo constitucional do Estado português, assumindo-se como uma das respostas fundamentais encontradas pelo legislador constituinte para compatibilizar a unidade nacional com a diversidade geográfica dos arquipélagos atlânticos – como sempre aconteceu em conformidade com os modos operandi do passado, como se antedisse.
A importância atribuída à autonomia manifesta-se de forma particularmente expressiva no artigo 288.º da Constituição, que inclui a autonomia político-administrativa dos Açores e da Madeira entre os limites materiais da revisão constitucional. Tal opção não foi casual. O constituinte pretendeu conferir ao regime autonómico um grau de proteção reforçada, equiparando-o a outros princípios estruturantes da ordem constitucional portuguesa, como a independência nacional, os direitos fundamentais, a separação de poderes, a autonomia local e a independência dos tribunais.
A inserção da autonomia regional neste elenco demonstra que ela não foi concebida como uma solução transitória ou conjuntural. Pelo contrário, foi entendida como um elemento integrante da arquitetura constitucional da democracia portuguesa.
Todavia, a relevância constitucional da autonomia não deve conduzir a interpretações absolutistas acerca da sua permanência histórica. Nenhuma instituição política humana é imutável. A história constitucional europeia demonstra que sistemas considerados permanentes foram profundamente alterados ou mesmo substituídos por outros modelos institucionais. A estabilidade constitucional depende sempre da existência de condições políticas, sociais e culturais que sustentem a sua legitimidade e subsistência.
Consequentemente, a autonomia açoriana deve ser analisada simultaneamente como uma conquista constitucional e como uma realidade permanentemente dependente da sua capacidade de demonstrar utilidade política, eficiência institucional e legitimidade democrática.
O alcance jurídico do artigo 288.º
O artigo 288.º da Constituição estabelece que as leis de revisão constitucional devem respeitar determinados limites materiais. Como se disse, entre esses limites encontra-se a autonomia político-administrativa dos arquipélagos dos Açores e da Madeira. À primeira vista, esta disposição parece conferir uma garantia absoluta.
Contudo, a doutrina constitucional tem vindo a demonstrar que os limites materiais não devem ser interpretados de forma simplista. A sua existência significa que determinadas revisões constitucionais não podem eliminar diretamente os princípios protegidos. Mas não significa necessariamente que o conteúdo concreto desses princípios permaneça invariável ao longo do tempo. A própria evolução do regime autonómico açoriano demonstra esta realidade.
Desde 1976 ocorreram várias revisões constitucionais que alteraram significativamente aspetos relevantes da autonomia regional sem que, por isso, se considerasse violado o limite material previsto no artigo 288.º Esta circunstância possui enorme importância: ela demonstra que a proteção constitucional da autonomia não impede a transformação gradual do regime autonómico.
A autonomia pode manter-se formalmente existente e, simultaneamente, sofrer alterações substanciais quanto ao modo como concretiza os seus objetivos fundamentais. É precisamente neste espaço entre permanência formal e transformação material que surge a problemática da erosão institucional. E é o que vamos demonstrar.
Arnaldo Ourique