Há uma forma demasiado simples de olhar para o transporte aéreo nos Açores: contar passageiros, calcular custos por lugar, comparar tarifas e perguntar quanto custa ao Estado manter determinadas ligações.
A abordagem é legítima, mas politicamente incompleta.
Num arquipélago como o nosso, o transporte aéreo não é apenas uma actividade económica. É parte da arquitectura territorial e, uma das condições materiais do exercício da Autonomia.
A Autonomia não se esgota na existência de uma Assembleia Legislativa, de um Governo Regional ou de competências próprias constitucionalmente reconhecidas. Para ser efectiva, tem de ser exercida sobre todo o território.
Somos nove ilhas espalhadas por cerca de 600 quilómetros de oceano. Só que a distância física não é o principal problema. O verdadeiro problema é o tempo e o que esse tempo permite, ou nos impede de fazer.
Uma pessoa que vive nas Flores e precisa de chegar a um hospital noutra ilha não mede a distância em milhas náuticas. Mede-a nas horas que demora a chegar e no tempo que demora a regressar. Uma empresa da Graciosa não mede a proximidade da Terceira em quilómetros. Mede-a pela possibilidade de enviar alguém de manhã, realizar uma reunião, receber assistência técnica, tratar de um processo ou concluir um negócio e regressar no mesmo dia. Um cidadão de São Jorge não avalia a sua integração regional pelo número anual de lugares oferecidos. Avalia-a pelas actividades que a rede lhe permite realizar.
Esta diferença é fundamental. A conectividade não deve ser medida apenas pelas ligações que existem, mas também pelas funções que essas ligações permitem cumprir. Uma ilha pode ter vários voos por dia e continuar funcionalmente distante. Outra pode ter menos voos, mas dispor de horários e ligações que lhe proporcionem maior acesso efectivo ao território regional.
Não basta, por isso, contar frequências. É necessário medir utilidade.
No continente, uma estrada não é avaliada apenas pelo número de automóveis que nela circulam. Pergunta-se que territórios serve, que actividades económicas possibilita, que serviços públicos torna acessíveis e que alternativas existem quando fica interrompida. Nos Açores, devemos aplicar o mesmo raciocínio ao transporte aéreo.
Um voo entre duas ilhas para além de representar uma operação comercial entre dois aeroportos, pode significar, simultaneamente, acesso à saúde, à educação, à justiça, à administração pública, à actividade empresarial, às ligações com o exterior ou à própria vida familiar. Determinadas ligações aéreas constituem, assim, verdadeiros elementos estruturantes do território.
Uma estrada com pouco tráfego não é necessariamente inútil. Um porto utilizado por uma população pequena não é necessariamente dispensável. Uma escola numa ilha de menor dimensão não deve ser avaliada exclusivamente pelo custo por aluno. Da mesma forma, uma ligação aérea não pode ser julgada apenas pelo custo por passageiro. Importa perguntar qual seria o custo económico, social e territorial da sua inexistência ou inadequação.
A Autonomia Regional pressupõe que qualquer cidadão possa exercer, em condições razoáveis, os seus direitos e aproveitar as oportunidades associados à pertença à Região. A geografia impede, naturalmente, uma igualdade absoluta. Não podemos instalar um hospital, uma universidade, todos os serviços especializados ou todas as actividades económicas em cada uma das nove ilhas. Podemos, contudo, organizar o sistema de transportes de modo a reduzir as consequências dessa impossibilidade prática.
Se determinados serviços têm necessariamente de estar concentrados, a rede de transportes deve compensar essa concentração. Quanto maior for a centralização funcional, maior será a responsabilidade da conectividade. Caso contrário, corremos o risco de ter, administrativamente, uma Região Autónoma e, funcionalmente, nove territórios com níveis muito diferentes de acesso à própria Região.
Durante demasiado tempo, habituámo-nos a discutir a rede aérea entre ilhas a partir das necessidades do operador. Quantos aviões existem? Onde estão baseados? Quantas tripulações são necessárias? Qual é a utilização diária da frota? Qual é o custo de cada sector?
São perguntas indispensáveis para uma companhia aérea, mas não devem constituir o ponto de partida de uma política pública. O ponto de partida deve ser aquilo que a Região pretende garantir de forma sustentável, aos cidadãos e à economia.
Que acesso deve existir aos hospitais regionais? Que deslocações administrativas devem poder realizar-se no próprio dia? Que ligações devem existir às principais portas de entrada e saída dos Açores? Que relações económicas entre ilhas queremos tornar possíveis? Que capacidade de resposta deve a rede conservar perante condições meteorológicas adversas, avarias ou outras perturbações?
Só depois de responder a estas perguntas devemos desenhar a rede, a frota e a organização operacional capazes de produzir esses resultados a um custo defensável. Isto significa desenhar o sistema a partir da função, e não a partir do operador.
A concentração de recursos pode parecer eficiente. Uma aeronave, uma tripulação ou determinada capacidade técnica concentradas num único ponto são mais fáceis de gerir e podem produzir economias de escala. Mas a eficiência nominal não é necessariamente eficiência sistémica.
Num arquipélago, a concentração excessiva pode gerar custos que raramente aparecem na primeira linha de uma folha de cálculo: voos de posicionamento, tempos de reacção mais longos, propagação de atrasos, perda de ligações e menor capacidade de recuperação. Sobretudo, cria dependências que permitem que uma perturbação local rapidamente se transforme numa perturbação regional.
É por isso que a discussão sobre descentralização operacional não deve ser reduzida à caricatura de “ter bases em todas as ilhas”. Trata-se de determinar qual é o nível mínimo de capacidade distribuída, através de aeronaves, tripulações, manutenção, pernoitas ou outras soluções, que permite aumentar significativamente a resiliência da rede sem duplicar desnecessariamente estruturas e custos. Entre a concentração absoluta e a dispersão absoluta existe um vasto espaço de desenho inteligente.
Há outro problema particularmente importante nas políticas de transporte: a tirania das médias. Uma rede pode apresentar bons números anuais e falhar todos os dias para determinados cidadãos. Pode transportar mais passageiros, oferecer mais lugares e reduzir o custo médio, ao mesmo tempo que obriga os seus passageiros a terem uma despesa com pernoitas por impossibilidade de ida e volta no próprio dia. Pode aumentar a conectividade estatística e reduzir a conectividade útil.
Por isso, precisamos de indicadores diferentes. Para além de passageiros, lugares, frequências e custos, importa medir o acesso em tempo útil aos hospitais, a possibilidade de realizar deslocações no próprio dia, o tempo utilizável no destino, o acesso às ligações com o exterior, a robustez perante perturbações e a capacidade de recuperação da rede.
Precisamos, em suma, de medir a integridade funcional do arquipélago. Isto é, até que ponto o sistema de transportes permite que nove territórios fisicamente separados continuem a funcionar como um só. Como uma única comunidade económica, social e institucional.
É também a partir deste princípio que devem ser pensadas as Obrigações de Serviço Público. Uma obrigação não deveria começar por estabelecer apenas quantos voos devem existir entre dois pontos. Deveria principiar por definir o resultado público que é necessário assegurar.
A frequência, o horário, o tipo de aeronave e a configuração da rede são instrumentos. O verdadeiro objectivo é a função territorial. Duas propostas podem cumprir exactamente o mesmo número mínimo de frequências e produzir resultados profundamente diferentes. Uma pode assegurar essa integridade funcional, ou seja, permitir consultas, reuniões, negócios e ligações internacionais. Outra pode obrigar a uma pernoita. Formalmente, ambas cumprem. Funcionalmente, não são equivalentes.
Uma política regional de mobilidade também não deve ser confundida com a defesa ou a crítica de um determinado operador. Até porque essa responsabilidade, cabe ao regulador. Uma coisa é a instituição. Outra é a função. A obrigação da Autonomia é garantir o sistema de mobilidade de que os Açores necessitam e, depois, determinar quais os instrumentos empresariais, contratuais e operacionais mais adequados para o executar.
Não basta cada ilha possuir um aeroporto. É necessário que os aeroportos estejam ligados por uma rede que produza utilidade territorial. Não basta haver hospitais. É necessário conseguir aceder a eles, em tempo útil. Não basta existirem ligações ao continente e ao estrangeiro. É necessário que os habitantes de todas as ilhas consigam utilizá-las em condições razoáveis. Não basta proclamar a coesão. É necessário medi-la.
A Autonomia não é apenas o direito de decidir. É também a capacidade de fazer com que essas decisões cheguem às nove ilhas.
Um arquipélago torna-se verdadeiramente uma Região quando a geografia deixa de determinar, de forma excessiva, aquilo que cada cidadão pode ou não pode fazer.
É aí que o transporte aéreo deixa de ser apenas transporte.
E passa a ser parte integrante do território.
Victor Silva Fernandes *
* Comandante jubilado da aviação comercial
Vice-presidente da Fundação Açoreana – Da Silva Fernandes, FADSF